Многие во всем мире восхищаются швейцарской моделью демократии. Действительно, это, пожалуй, единственная страна в мире, где граждане могут и часто диктуют свою волю правительству и парламенту путем проведения прямых всенародных голосований. Как на федеральном, так и на кантональном и муниципальном уровнях.
Изначально народная инициатива была предусмотрена федеральной конституцией 1891 года, как оружие слабого, позволяющее меньшинству, не представленному в высших эшелонах власти, высказывать свое мнение и доносить до правительства свои проблемы и чаяния. До недавнего времени данный инструмент использовался именно подобным образом.
Основные партии, представленные во власти, предпочитали вести политические маневры непосредственно на выборах и в парламенте, за исключением социалистов, которые время от времени предлагали инициативы, но без особого успеха.
Теперь ситуация изменилась. Народная инициатива перестала быть инструментом слабого. Начиная с 1990 года, Народная партия Швейцарии (UDC/SVP) стала использовать инициативы в обход парламентского процесса и добилась успеха. На сегодняшний день –это крупнейшая партия Швейцарии. Она не стремится искать точки соприкосновения со своими политическими конкурентами, предпочитая выносить на голосование инициативы.
Количество выдвигаемых инициатив заметно выросло. На их основании швейцарцы голосовали за последние 15 лет по 73 вопросам, что больше, чем за период с 1893 по 1980 года, почти за век. Кроме того, инициативы все чаще получают одобрение на голосованиях, что раньше также было редкостью - с 1932 по 1982 годы лишь одна инициатива была принята народом, а с 2002-го уже десять. Такая ситуация создает ряд определенных проблем.
Во-первых, швейцарская политическая система традиционна былa направлена на достижение компромисса, золотой середины, с учетом мнения меньшинства. Поскольку любой закон может быть «сметен» народным референдумом, в законотворческом процессе властям было необходимо учитывать все факторы. Конечно, это подразумевает, что процесс оказывается долгим, со всевозможными консультациями, экспертными заключениями, сбором позиций различных заинтересованных групп.
Однако именно за счет всего перечисленного законы получались «обтекаемыми», приемлемыми для подавляющего большинства населения и учитывающими различные интересы. Можно утверждать, что подобный процесс позволил Швейцарии выжить как единому государству, несмотря на наличие на столь маленькой территории разных языков, религий и политических концепций.
С инициативой подобный механизм не работает. Текст, разработанный небольшой группой, может быть либо отвергнут полностью, либо принят, как есть. Выдвигая инициативы, политические партии стремятся нанести удар по противникам, а не ищут компромисса.
Таким образом, Швейцария, вместо того, чтобы быть под властью групп, стремящихся работать вместе, адаптироваться друг к другу, оказывается управляемой диктатурой большинства, следующего за партиями, которые, используя больные точки в обществе (иммиграция, безработица, преступность), навязывает одностороннее, популистское видение проблем. Подобная тенденция может привести к ослаблению единства страны.
Народные инициативы часто преподносят проблему под одним углом, не заботясь о более глобальном и объективном ее видении. В качестве примера приведем инициативу, которая, предлагая введение налога с наследства и с дарения, абсолютно не учитывала, каким образом эти новые налоги будут взаимодействовать с уже существующими.
Аналогично, женевская инициатива по уменьшению тарифов на общественный транспорт, принятая в мае 2014 года, заострила внимание граждан исключительно на ценах за проезд, не учитывая, как новые тарифы скажутся на качестве услуг и на финансировании предоставляющей услуги государственной компании. В итоге, маршрутов стало меньше, интервалы в движении транспорта увеличились, что, конечно, не являлось целями авторов инициативы.
Кроме того, федеральные народные инициативы представляют собой, в случае их принятия, тяжелый механизм, результатом действия которого становится введение новых статей в Конституцию страны. Это крайне затрудняет возможность внесения последующих изменений в текст, ведь для любого изменения необходимо проводить новое голосование и получать большинство голосов жителей и кантонов. Но и это не было бы большой проблемой, если бы инициативы касались общих принципов существования страны - для таких целей и существует Конституция.
Однако тексты инициатив все чаще содержат детали, которые необходимо, в идеале, периодически уточнять, учитывая новые реалии и обстоятельства. Мир быстро меняется, и текст инициатив не успевает за жизнью.
Наконец, народные инициативы провоцируют юридическую нестабильность в стране. К примеру, до 11 марта 2012 года, владелец компания на знал, должен ли он будет давать шесть недель отпуска своим сотрудникам, пока не были объявлены результаты соответствующего голосования. До 24 ноября 2013 года он также не знал, какие зарплаты сможет выплачивать - это зависело от голосования по ограничению максимальных заработных плат топ-менеджерам. Последние полтора года, с 9 февраля 2014-го, руководитель не имеет уверенности в том, что сможет принимать на работу иностранцев - после принятия на голосовании инициативы об ограничении иммиграции и в ожидании повторного голосования по этому вопросу.
Швейцария всегда считалась предсказуемой страной со стабильными и понятными законами. Изменения ситуации не может не сказаться крайне неблагоприятно на экономике и развитии бизнеса.
В последнее время участились случаи отмены компаниями своих планов об открытии представительств в Швейцарии (например, американская фармацевтическая сеть Walgreens), сворачивания деятельности на территории страны (Aegis Group Holding в Базеле и Stellram в Глане, Yahoo в Ролле), серьезных раздумий об инвестициях за границей. Привлекательность, стабильность и динамизм швейцарской экономики начинают страдать, и данная тенденция грозит усилиться в будущем.
Тем не менее, швейцарцы дорожат своей демократической системой, и об упразднении института народной инициативы как такового речь не идет. Ведущие эксперты и юристы сходятся во мнении, что механизм нужно менять. Так, предлагается увеличить количество подписей, необходимых для проведения федерального референдума, до 4 % от электората, то есть 200 000 вместо 100 000, необходимых сегодня.
Кроме того, предлагается выносить на голосование не только текст инициативы, но и закон, ее конкретизирующий. Эксперты считают также, что необходимо предоставить возможность выносить на голосование не только инициативы об изменении Конституции, но и об изменении или введении нового закона. Преимущество такого подхода состоит в том, что данный инструмент будет более гибким, поскольку текст закона изменить проще, чем текст Конституции.
Наконец, предлагается ограничить каждое голосование одной инициативой и не выносить на народный суд сразу несколько текстов, как это часто происходит сегодня, для более глубокого и тщательного обсуждения и дебатов.
С принятием этих мер народная инициатива должна вновь стать надежным инструментом прямой демократии в Швейцарии.
Об авторе: Сергей Лакутин, адвокат Женевской коллегии адвокатов, член Швейцарской ассоциации адвокатов
www.slegal.ch
