90-летие международной бюрократии |90 ans de bureauctatie internationale

Ужасы Первой Мировой войны потрясли человечество. По ее завершению политику держав-победительниц определяли два стремления: установить прочный мир и  воспользоваться плодами войны.  

Целый год, с 18 января 1919 по 21 января 1920, в Париже проходила конференция, завершившаяся принятием Версальского мирного договора. Но уже 28 апреля 1919 года  участники Парижской конференции единогласно одобрили проект Устава Лиги наций.

Главным идеологом организации выступил президент Соединенных Штатов Вудро Вильсон. Он полагал, что Лига станет международным механизмом управления на основе права, а США – гарантом справедливого порядка.

Премьер-министр Британии Дэвид Ллойд Джордж рассматривал Лигу наций как инструмент политики «баланса сил». При его помощи Британия не допускала бы усиления других государств. Французский премьер Жорж Клемансо, со своей стороны, стремился превратить будущую организацию в военный механизм, обеспечивающий господство Франции в Европе.

Однако Вильсона ждал удар: Сенат США отказался ратифицировать мирный договор, а вместе с ним и устав Лиги наций.

Первыми полномочными членами Лиги Наций стали, таким образом, Великобритания, Франция, Италия и Япония. В 1920 году в организацию вступила Швейцария – в Женеве за такое решение 20 мая проголосовало 84% населения! (См. справа исторический агитплакат.)

Россия чуть было не вошла в Лигу в 1919 году. Но предложение вступить в нее направили не Ленину, а Колчаку - падение его правительства сорвало планы.

СССР любое посредничество Лиги наций расценивал как нарушение суверенитета. Тем не менее, следуя прагматичной линии своей внешней политики, участвовал в конференциях и комиссиях. Спустя несколько недель после образования Союза ССР в Лигу отправился нарком здравоохранения Семашко.

9 сентября 1929 г. министр иностранных дел Франции Аристид Бриан представил в Ассамблее проект европейской федерации. Через год состоялось первое заседание комиссии по изучению Европейского Союза. В Лиге наций зазвучали слова «интеграция», «общий рынок». По предложению Германии к участию в комиссии пригласили СССР и Турцию - но только для рассмотрения экономических проблем и вопросов борьбы с кризисом. Германия чуть было не перехватила инициативу у Франции. Бриану пришлось сворачивать инициативы. Создание Европейского Союза отложили до лучших времен.

15 сентября 1934 г. 30 государств обратились к СССР с предложением стать членом организации. Четыре страны, в том числе Швейцария, направили отдельные ноты. Через три дня М. Литвинов выступил на Ассамблее. Нарком торжественно и амбициозно заявил: Советский Союз, объединяющий 185 народов, сам по себе есть Лига наций. Но предложение СССР принял.

Однако вернемся к истокам. Еще на Парижской конференции, по предложению президента США Вудро Вильсона и благодаря тонкой дипломатической работе, проведенной швейцарскими делегатами Густавом Адором и Уильямом Раппаром, было решено разместить штаб-квартиру новой организации в Женеве. 1 ноября сюда переехал Секретариат во главе с сэром Эриком Друммондом и разместился в отеле «National», который после смерти Вудро Вильсона в 1924 году будет переименован в его честь (фото ниже слева).

Трудно сказать, чему сотрудник британского министерства иностранных дел Друммонд (фото ниже справа) был обязан столь высоким назначением. Знатности своего шотландского рода? Протекции министра Бальфура, личным секретарем которого он являлся? Своей скромности и деловитости?

Как бы то ни было, Друммонд получил важнейшую должность и 10 тыс. фунтов стерлингов в год. Громадное по тем временам жалованье в 5 раз превышало зарплату британского посла. Подведомственную ему организацию сам Генеральный секретарь называл «трудолюбивым муравейником».

Михаил Кольцов, побывавший в «муравейнике наций» в 1932 году, записал: «С утра до половины пятого копошатся и действуют муравьи и муравьихи сэра Эрика на пользу всеобщего мира, справедливости и благоденствия. В час муравьи делают перерыв на завтрак. В половине восьмого переодеваются к обеду. В половине девятого муравьи надевают смокинги, а муравьихи платья с голыми спинами и в отличных машинах отправляются в оперу».

Заместитель Генерального секретаря японец Иназо Нитобе считал Друммонда «типично британским джентльменом». Благодаря Друммонду администрация Лиги наций приобрела черты чиновничества Британской империи. С поправками на особый международный характер деятельности организации.

Возникшие до Лиги наций международные организации обслуживались небольшими бюро. В них работали граждане стран, где находились штаб-квартиры. Это было приемлемо, когда речь шла о технических вопросах почты, телеграфа или железнодорожных сообщений. Лига же стала заниматься политикой, и ситуация в корне изменилась. Ни одна держава не могла допустить, чтобы сотрудники секретариата служили интересам какого-либо государства. Друммонд предложил правила и стандарты международной гражданской службы (МГС). Позднее они стали применяться в ООН и других международных организациях и применяются до сих пор, с незначительными поправками.

На особом положении в Лиге наций находилась Швейцария. Она заявила, что не станет участвовать в военных операциях, отказалась пропускать через свою территорию иностранные войска, а 1935 году не присоединилась к коллективным санкциям против Италии.

Уже цитировавшийся нами Михаил Кольцов в знаменитом памфлете «Женева – город мира» описывает блага, которые свалились на Женеву. Ей досталось столько собраний, пленумов, конференций, комиссий, подкомиссий, конгрессов! Как бы ни шли дела – Женеве все всегда поворачивалось на пользу. Город методически, организованно, каждой клеточкой впитывал в себя золото, прихлынувшее со всех концов мира. В период Лиги наций Женева стала если не столицей вселенной, то мировой дипломатии. И остается ею по сей день.

В 1926 году Лига наций переехала в Виллу Бартолони, в которой сейчас находится Музей истории науки (фото ниже справа). Работа Лиги не шла гладко, во многом это было связано с особенностями устройства и характером функционирования международной организации.

Идеи и дела Лиги расходились. Предлагалась новая форма дипломатии, но с ее помощью никогда не решались коренные вопросы. Провозглашалась обязательность арбитража, но он ни разу не проводился по существу. Лиге следовало предотвращать конфликты, но она обычно самоустранялась. Система коллективной безопасности не остановила агрессоров.

Лига состояла из Ассамблеи и Совета. Ассамблея включала всех членов, а Совет – нескольких. Четкого разделения полномочий между ними не было. Для принятия решения требовалось полное единогласие. Случалось, одна страна блокировала резолюцию. Страны-агрессоры – фашистская Италия, нацистская Германия и милитаристская Япония – вышли из организации, получив полную свободу.

И тем не менее, именно благодаря Лиге появился новый многосторонний механизм сотрудничества. За время своего существования организация зарегистрировала и предала гласности 4834 международных договора. Урегулировала четыре территориальных спора. Провела конференцию по разоружению и конференцию по опиуму. Создала международное бюро просвещения в Женеве. Публиковала статистические сборники. Начала работу по предотвращению эпидемий. Помогла десяткам тысяч беженцев. Стала бороться с торговлей женщинами и детьми. Защищала вольность города Данцига (Гданьска) и администрировала Саар.

Лига поддерживала мандатную систему. Семь стран получили мандаты – особые права на несамоуправляющиеся территории – в обмен на обязательство содействовать прогрессу опекаемой страны до достижения ей независимости. Среди них были Месопотамия, на месте которой возник Ирак, Палестина, из которой была выделена Трансиордания, и Сирия, разделенная на несколько частей, одна из которых - Ливан… До сих пор нет однозначной оценки результатов работы Лиги наций в этой области и действий держав-мандатариев.

Лигу упрекали в ничтожности результатов. Например, конференция по опиуму, стоившая полмиллиона франков, приняла всего четыре рекомендации: она предложила запретить оптовым торговцам наркотиков розничную продажу, продажу малолетним и продажу в кредит, а также установила, кого считать «малолетним». Стоит задуматься, так ли это мало? И как вообще измерить КПД международной организации? Известно ведь, что прогресс в международных делах достигается медленно.

Примечательно, что конец Лиги наций оригинальным образом связан с СССР, ставшим единственным государством, исключенным из Лиги – за войну с Финляндией. Совет, собравшийся в неполном составе 14 декабря 1939 г., проголосовал за вывод Советского Союза из организации. Это заседание стало последним заседанием Совета.

Как известно, после Второй мировой войны по образу и подобию Лиги наций была создана Организация Объединенных Наций, в системе которой трудится сегодня около ста тысяч международных чиновников. Мало кто из них знает, что своим статусом и даваемым ими привилегиями они обязаны сэру Эрику Друммонду. Странно, что ООН еще не объявила 28 апреля международным праздником. Хотя бы в одном отдельно взятом городе - Женеве.

Историческая справка «Нашей газеты»:

18 января 1919 г. по 21 января 1920 г. В Париже проходит конференция держав-победительниц. Основные вопросы в ходе секретных переговоров решают представители Великобритании, Франции и США – Д. Ллойд Джордж, Ж. Клемансо и В. Вильсон. Конференция завершается принятием Версальского мирного договора. Его первая часть содержит Ковенант Лиги наций.

28 апреля 1919 г. Участники Парижской конференции единогласно одобряют проект Устава Лиги наций. В приложении указаны первоначальные члены организации и имя первого Генерального секретаря. Всего в 1920-1940 гг. членами Лиги состояли 63 государства. 16 из них вышли из организации по разным причинам.

28 июня 1919 г. Подписан Версальский договор.

10 января 1920 г. Договор вступает в силу.

16 января 1920 г. Первое заседание Совета Лиги открывается в Париже.

1 ноября 1920 г. Штаб-квартира Лиги наций переезжает из Лондона в Женеву. Секретариат располагается в Отель National. Там же заседает Совет, и проводятся конференции, организуемые Лигой.

15 ноября – 18 декабря 1920 г. Первое заседание Ассамблеи. Присутствуют делегации 41 страны. До 1930 г. заседания проходят в Salle de la Réformation, затем в Bâtiment Electoral.

Март 1926 г. Внеочередная сессия Ассамблеи объявляет конкурс на проект здания организации. Международное жюри, рассмотрев 377 проектов, поручает пяти победившим архитекторам подготовить проект Дворца наций.

8 сентября 1926 г. Германия становится членом Лиги наций.

26 сентября 1928 г. Ассамблея принимает Генеральный акт о мирном разрешении международных споров. Вступил в силу 16 августа 1929 г.

7 сентября 1929 г. Закладывается первый камень Дворца в парке Ариана. Стоимость строительства составила 29 миллионов швейцарских франков.

3 июля 1933 г. Француз Жозеф Авеноль сменяет Друммонда на посту Генерального секретаря.

18 сентября 1934 г. В Лигу наций вступает СССР. Он становится постоянным членом Совета.

1935 г. Япония и Германия выходят из Лиги наций. Италия вышла в 1939 г.

1936 г. Лига наций переезжает во Дворец наций.

31 августа 1940 г. Генеральным секретарем становится ирландец Син Лестер. Он пытается провести реформу организации.
18 апреля 1946 г. Завершается последняя 21 Ассамблея. Собственность Лиги передается Организации Объединенных Наций.

31 июля 1947 г. Закрыты счета Лиги наций.

От редакции: О Лиге наций написано множество научных трудов. Из художественной же литературы на эту тему главным является, бесусловно, роман швейцарского писателя Альбера Коэна "Прекрасная дама" (La Belle du Seigneur). До 1947 г. сам Коэн занимал ряд ответственных постов в Лиге Наций, так что писал не понаслышке. По нашим сведениям, на русском языке эта книга еще не выходила, но работа над переводом уже ведется. Если вы владеете французским, очень рекомендуем прочитать!